La Administración del Estado

Caracterización general y principios de organización

La Admón del Estado es aquella parte de la Ad.P, identificada con el poder ejecutivo, que tiene a su cargo la gestión en todo el territorio nacional de aquellas funciones y servicios que se consideran fundamentales para la existencia misma de la comunidad nacional. Actúa bajo la dirección del gobierno y sirve con objetividad los intereses generales (art 97 y 103.1 CE).

La regulación de la Admón del Estado es objeto de dos leyes:

  1. Ley 6/1997 LOFAGE: de Organización y Funcionamiento de la Admón General del Estado.

  2. Ley 50/1997 del Gobierno.

Ambas toman de la anterior Ley de Régimen Jurídico 1957 determinadas reglas sobre la naturaleza y competencia de la Admón del Estado, con reiteración de preceptos constitucionales.

Reglas Generales y Descriptivas: el contenido del art 2 de la LOFAGE dice:

  1. La Admón G. del Estado, bajo la dirección del Gobierno y con sometimiento pleno a la Ley y al Dº, sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando funciones ejecutivas de carácter advo.

  2. La Admón G. del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica propia.

  3. Los Organismos públicos tienen por objeto la realización de actividades de ejecución o gestión, tanto adva de fomento o prestación, como de contenido económico reservada a la Admón G. del Estado; dependen de ésta y se adscriben, directamente o a través de otro Organismo Público, al Ministerio competente, por razón de la materia, a través del órgano que en cada caso se determine.

  4. Las potestades y competencias advas que, en cada momento tengan atribuidas la Admón G. del Estado y sus Organismos Públicos por el OJ, determinan la capacidad de obrar de unos y otros.

  5. Los órganos que integran la Admón G. del Estado y sus Organismos públicos extienden su competencia a todo el territorio español, salvo cuando las normas que le sean de aplicación la limiten expresamente en una parte del mismo.

Principios de Organización y Funcionamiento: se establecen en el art 3 de la LOFAGE.

La Admón G. del Estado se organiza y actúa con pleno respeto al principio de legalidad y de acuerdo con los siguientes principios:

  • De Organización:
    • Jerarquía.

    • Descentralización funcional.

    • Desconcentración funcional y territorial.

    • Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.

    • Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.

    • Coordinación.

  • De funcionamiento:
    • Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.

    • Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

    • Programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión y los resultados.

    • Responsabilidad por la gestión pública.

    • Racionalización y agilidad de los procedimientos advos y de las actividades materiales de gestión.

    • Servicio efectivo a los ciudadanos.

    • Objetividad y transparencia de la actuación adva.

    • Cooperación y coordinación con las otras Ad.P

En función del principio de servicio a los ciudadanos, la Admón G. del Estado debe asegurar:

  • La efectividad de sus Dº cuando se relacionen con la Admón.

  • La continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, teniendo en cuenta los recursos disponibles.

Asimismo, desarrollará su actividad y organizará las dependencias advas, y en particular, las oficinas periféricas, de manera que los ciudadanos:

  • Puedan resolver sus asuntos, ser auxiliados en la redacción formal de documentos advos y recibir información de interés general por medios telefónicos, informáticos y telemáticos.

  • Puedan presentar reclamaciones sin el carácter de recursos advos, sobre el funcionamiento de las dependencias advas (art 4. LOFAGE).

Unidades Administrativas: la LOFAGE las considera como estructura primaria en las que se integran los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas.

Comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Las unidades advas complejas agrupan dos o más unidades menores. Se determinan en las relaciones de puestos de trabajo y se crean, modifican y suprimen a través de éstas (art 5, 7 y 10), excepto cuando reúnan además la condición de órgano.

Órganos: para la Ley es algo más que una unidad adva, aunque puede ser de menor entidad cuantitativamente. Le distingue de éstas el estar dotado de una cualidad o atributo: atribución de “funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo” (art 5.2 LOFAGE). Se trata de una semipersonalidad jurídica aunque no la tenga formalmente atribuida. Sobre los órganos que componen la Admón G. del Estado se distinguen:

  1. Órganos de la Admón central: con competencias sobre todo el territorio nacional.

  2. Órganos periféricos o territoriales (LOFAGE): con competencias reducidas a una parte del territorio:

    • Con base regional: Regiones militares, Delegados del Gobierno en las CCAA.

    • Con base provincial: Subdelegaciones de Gobierno y Delegación o Direcciones provinciales de los diversos Ministerios.

    • Con base infraprovincial: Registros de la Propiedad, Admón de Hacienda).

Otra distinción relevante son las que pueden establecerse entre órganos de la Admón activa y órganos consultivos: Secretarías Generales Técnicas, Consejo de Estado.

Clasificación de los Órganos de La Administración del Estado.

Son todos los demás que se encuentran bajo la dependencia o dirección de un órgano superior o directivo.

Órganos Superiores: son los Ministros y Secretarios de Estado, a quienes corresponde establecer los planes de actuación (art 6.8 LOFAGE).

  • Ministros: nombrados y separados, por criterios políticos sin ningún requisito de mérito o capacidad, por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno (art 12.2 Ley 50/1997 del Gobierno).

  • Secretarios de Estado: nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Mº, a propuesta del Presidente del Gobierno o del miembro del Gobierno a cuyo departamento pertenezcas (art 15.1 50/1997).

Órganos Directivos:

  • En la Admón G. del Estado: son los Subsecretarios y Secretarios Gles, los Secretarios Gles Técnicos; Directores Gles y Subdirectores Gles.

  • En la Organización Periférica o Territorial: los Delegados de Gobierno en las CCAA (que tendrán rango de Subsecretario), los Subdelegados del Gobierno en las Provincias (tendrán nivel de Subdirector General).

  • En la Admón del Estado en el exterior: los Embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones internacionales; y respecto de los Organismos públicos sus estatutos determinarán sus respectivos órganos directivos.

A los Órganos directivos corresponde: desarrollo y ejecución de los planes de actuación, teniendo responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión. Estando sujetos al control y evaluación por el órgano superior o directivo competente, sin perjuicio del control establecido por la Ley General Presupuestaria 47/2003.

Nombramiento: atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, entre funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de Entidades Locales. Exigencia del título de doctor, licenciado o equivalente (<lo cual limita las posibilidades a quienes, sin ser funcionario, tiene indudable capacidad directiva acreditada en el sector privado>).

Se nombran por RD del Consejo de Mº a propuesta del Ministro correspondiente. Los Subdirectores Gles son nombrados y cesados por el Mº o Secretario de Estado del que dependan (art 15.2, 16, 17 y 18 LOFAGE)

Clasificación entre órganos superiores y directivos: también ha sido asumida por la Ley 7/1985 tras su reforma por la Ley 57/2003 para los Municipios de gran población (art. 130), perteneciendo a:

  • La categoría primera: el Alcalde y los miembros de la Junta de Gobierno Local.

  • Condición de Órganos directivos: coordinadores generales de área o concejalía, Directores Gles o similares, titular de apoyo y el Concejal-Secretario de la Junta de Gobierno Local, titular de la asesoría jurídica, el Secretario Gal del Pleno, el Interventores Gles y el titular del órgano de gestión tributaria.

Órganos Comunes: les corresponde el asesoramiento, apoyo técnico y, en su caso, la gestión directa en relación con las funciones de planificación, programación y de presupuestos, cooperación internacional, acción en el exterior, organización y RRHH, sistemas de información y comunicación, producción normativa, asistencia jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares, seguimiento, control e inspección de servicios, estadística para fines estatales y publicaciones (art 20 LOFAGE).

El gobierno y su presidente

La Ley del Gobierno 1997 considera que el Gobierno es un conjunto de órganos compuestos por el Presidente, el Vicepresidente, o Vicepresidentes y los Ministros, y que actúa colegiadamente tanto a través del Consejo de Mº como de las Comisiones Delegadas del Gobierno.

La Formación del Gobierno

Se inicia mediante el otorgamiento de la confianza parlamentaria a un determinado candidato por el Congreso de los Diputados. Nombrado Presidente, éste propone el nombramiento de los restantes miembros del Gobierno al Rey, quien formalmente los nombra (sin poder decisorio ni de veto). El cese del Gobierno se produce por fallecimiento, dimisión o pérdida de la confianza parlamentaria del Presidente, siguiendo en funciones con los poderes y facultades que precisa la Ley del Gobierno. El Presidente del Gobierno en funciones sufre un importante recorte en sus poderes: no podrá proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las CCGG, ni plantear la cuestión de confianza, ni proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo (art 21. 50/1997).

El Presidente y sus Funciones

Es la figura más relevante y con más poder, dentro de los órganos que forman el Gobierno (nombra y cesa a todos sus componentes).

Nombramiento: el proceso se inicia con la propuesta por el Rey de un candidato, previa consulta a los grupos políticos con representación parlamentaria. El candidato deberá exponer su programa político ante el Congreso y solicitar su confianza, la cual se entiende otorgada en primera votación por la mayoría absoluta, y a las 48h en segunda votación, por la mayoría simple (art 99 CE).

Cese: por fallecimiento o dimisión, por expiración del mandato parlamentario y por pérdida de la confianza parlamentaria, la cual se produce:

  • Cuando el propio Presidente plantea ante el Congreso una cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general; la confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor la mayoría simple. Si no se alcanza, la cuestión de confianza se entenderá derrotada y deberá presentar su dimisión al Rey (art 112 y 114.1 CE).

  • Cuando prospera la moción de cesura: la cual debe proponerse por la décima parte de los Diputados, y habrá de incluir un candidato a la Presidencia. Tras el debate, si la moción y el candidato obtienen la mayoría absoluta, el Presidente censurado cesará y quedará investido el propuesto en la moción (art 113 CE).

Funciones: según la CE “el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión” (art 98.2). Completando este texto la Ley 50/1997 del Gobierno le atribuye funciones de:

  • Representar al Gobierno.

  • Establecer el programa político y determinar directrices de la política interior-exterior y velar por su cumplimiento.

  • Proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Mº, la disolución del Congreso, del Senado o de las CCGG.

  • Plantear ante el Congreso, previa deliberación del Consejo de Mº, la cuestión de confianza.

  • Proponer al Rey, la convocatoria de un referéndum consultivo, previa autorización del Congreso (art 2).

  • Dirigir la Política de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las funciones previstas en la legislación reguladora de la defensa nacional y de la organización militar.

  • Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Mº.

  • Refrendar los actos del Rey y someterle, para su sanción, las leyes y demás normas con rango de ley.

  • Interponer el recurso de inconstitucionalidad.

  • Crear, modificar y suprimir, por RD, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado y la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.

  • Proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y los Mº.

  • Resolver los conflictos de atribuciones entre Ministerios.

  • Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno.

  • Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la CE y las Leyes (art. 2. 50/1997).

Las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente recibirán el nombre de Real Decreto del Presidente del Gobierno (art 25.b) 50/1997.

Responsabilidad Penal: del Presidente y demás miembros del Gobierno será exigible ante la Sala de lo Penal del TS. (art 102 CE). Si la acusación fuera por traición u otro delito contra la seguridad del Estado, sólo podrá ser planteada por iniciativa de la ¼ parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta. No pudiendo aplicarse la prerrogativa real de gracia.

Incompatibilidades: los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna (art 98.3.CE). El sistema de incompatibilidades de los Miembros del Gobierno y de los Altos cargos de la Admón G. del Estado ha sido regulado en la Ley 12/1995, fijándose la obligación de presentar una declaración de actividades y otra de bienes y Dº, materia que, sin derogar la anterior, ha sido nuevamente regulada por la Ley 5/2006 sobre conflictos de intereses de dichos Miembros.

Los Vicepresidentes

La Ley del Gobierno 1997 determina que el/los Vicepresidente-es, les corresponderán las funciones que les encomiende el Presidente, precisando que el Vicepresidente que asuma la titularidad de un Departamento Ministerial, ostentará además, la condición de Mº (art 3). La experiencia demuestra que actúan como segundos Presidentes, como su alter ego, o bien como superministros coordinadores de determinadas áreas políticas o económicas.

Nombramiento y Separación: corresponde al Rey a propuesta del Presidente del Gobierno (art 2. 50/1997).

Tanto el Presidente como el Vicepresidente cuentan con órganos de apoyo directo hoy regulados por RD 560/2004:

  • Gabinete de la Presidencia del Gobierno: compuesto por asesores de la máxima confianza política que analizan las iniciativas y planes de los distintos Mº en ejecución del programa de Gobierno, así como la conveniencia de la modificación, supresión o adopción de otras nuevas.

  • El Portavoz del Gobierno: órgano de relación con los medios de comunicación y cauce autorizado de expresión de los acuerdos del Consejo de Mº.

  • Secretarías del Presidente y Vicepresidente: llevan sus agendas.

  • Secretaría Gal de la Presidencia del Gobierno: funciones de protocolo, seguridad, infraestructuras y seguimiento de situaciones de crisis.

  • Oficina Económica del Presidente: competencia en política económica.

El Funcionamiento del Gobierno

Según la Exposición de Motivos de la Ley 50/1997 del Gobierno, tres son los principios que configuran el funcionamiento del Gobierno:

  1. Principio de dirección presidencial: otorga al Presidente la competencia para determinar las directrices políticas que deberá seguir el Gobierno y cada uno de los Departamentos.

  2. La Colegialidad y consecuentemente responsabilidad solidaria de sus miembros.

  3. El principio departamental: otorga a cada titular de cada Departamento una amplia autonomía y responsabilidad en el ámbito de sus gestiones.

El Gobierno actúa y se expresa, fundamentalmente, a través de dos órganos colegiados: el Consejo de Mº y las Comisiones Delegadas del Gobierno (art. 1.3 50/1997) y que cuentan como órganos de colaboración y apoyo, con la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, el Secretario del Gobierno y los Gabinetes.

El Consejo de Ministros

Lo forman el Presidente y los Vicepresidentes, los Mº, y en su caso, los Secretarios de Estado si son convocados. Es la expresión máxima del Gobierno.

Funciones: le corresponde según el art. 97. CE:

  • Dirigir la política interior y exterior.

  • La Admón civil y militar y la defensa del Estado.

  • Ejercer la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la CE y las Leyes.

Competencias:

  • Aprobar los Proyectos de Ley y de Presupuestos G del Estado, los RD-leyes y los RD Legislativos.

  • Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales y aplicación provisional y remitirlos a las CCGG.

  • Declarar los estados de alarma y de excepción.

  • Proponer al Congreso la declaración del estado de sitio.

  • Disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito.

  • Aprobar los reglamentos para desarrollo y ejecución de las leyes.

  • Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales.

  • Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Admón G. del Estado.

  • Ejercer cuantas otras atribuciones le confieren la CE y las Leyes y cualquier otra disposición (art. 5. 50/1997).

Estas funciones son delegables en las Comisiones Delegadas del Gobierno, salvo las atribuidas directamente por la CE, las relativas al nombramiento y separación de altos cargos o atribuidas al Consejo de Mº, o las atribuidas a los órganos colegiados del Gobierno, con excepción a las atribuidas por una ley que prohíba expresamente la delegación.

El Gobierno en funciones deberá limitar su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo urgencia o razones de interés general debidamente acreditadas, cualesquiera otras medidas. En ningún caso aprobará el Proyecto de Ley de Presupuestos G. del Estado, ni presentar Proyectos de Ley y las delegaciones legislativas otorgadas por las CCGG quedarán en suspenso mientras el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones Grales.

Reuniones del Consejo Mº: son secretas, actúa como Secretario el Mº de la Presidencia y pueden asistir además del Presidente y los Mº, los Secretarios de Estado (art. 5. 50/1997).

  • El Presidente convoca, preside e impone el orden del día.

  • El acta podrá tener carácter decisorio o deliberante, y figurarán exclusivamente: las circunstancias relativas al tiempo y lugar de celebración, relación de asistentes, acuerdos adoptados y los informes presentados (art 18 50/1997).

Si a esta limitación se une lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley 30/1992 que excluyó al Gobierno (también a los autonómicos y a los de las Corporaciones Locales) de las reglas de funcionamiento de los órganos colegiados, se puede concluir que el legislador ha pretendido que no existan votaciones formales y, sobre todo, votos disidentes, como si la solidaridad en la responsabilidad política de sus miembros pudiera ser, también jurídica (solución inadmisible: participar en un Consejo presupone la voluntad de aprobar lo que decida el Presidente o la mayoría, cualesquiera que fuere el contenido de la decisión, incluso delictivo; por ello, el Mº que esté disconforme no tiene más alternativa que dimitir en el acto).

El Rey puede asistir al Consejo de Mº, según el art 62 CE, que le reconoce el Dº a ser informado de los asuntos de Estado y presidir el Consejo Mº, a petición del Presidente.

Permite distinguir las sesiones ordinarias de aquellas que preside el Rey, no teniendo consecuencias sustanciales, pues el régimen jurídico es el mismo; el Rey no asume responsabilidad alguna por las decisiones tomadas, ni supone tampoco que los acuerdos tengan una mayor fuerza jurídica por la presencia real.

Las Comisiones Delegadas del Gobierno

La Exposición de Motivos de la Ley de Régimen Jurídico de la Admón del Estado 1957 justificó su creación por la necesidad de facilitar el estudio y hacer más fáciles las deliberaciones de algunos problemas que afectan a varios Mº. En la actualidad, la Ley 6/1997, las configura como Consejos de Mº reducidos, órganos de naturaleza desconcentrada, que se rigen por idénticas reglas que éstos.

Funciones:

  • Examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con varios de los Departamentos Ministeriales que integran la Comisión.

  • Estudiar asuntos que, afectando a varios Mº, requieran la elaboración de una propuesta conjunta previa a su resolución por el Consejo de Mº.

  • Resolver asuntos que, afectando a más de un Mº, no requieran ser elevados al Consejo de Mº.

  • Ejercer cualquier otra atribución que les confiera el OJ o que les delegue el Consejo de Mº.

Creación, modificación y supresión: será acordada por el Consejo de Mº mediante RD, a propuesta del Presidente del Gobierno, que deberá especificar el miembro del Gobierno que asume la presidencia de la Comisión, los miembros del Gobierno que lo integran y, en su caso, Secretarios de Estado que la integran, las funciones que se atribuyen a la Comisión y el miembro de la Comisión al que corresponde la Secretaría de la misma (art 6. 50/1997).

El RD 1194/2004 configuró las Comisiones Delegadas: para situaciones de Crisis, Asuntos Económicos, Investigación Científica y Desarrollo e Investigación Tecnológica, Política Autonómica, además de la Junta de Defensa Nacional, equiparable a una Comisión Delegada.

Órganos de Apoyo: Secretarios de Estado, Comisión General de Secretarios y Subsecretarios de Estado, Secretario de Gobierno y sus Gabinetes

Estos son los órganos de apoyo según la Ley 50/1997, pero hablando con propiedad, los órganos de apoyo al Gobierno son: la Comisión G. de Secretarios y Subsecretarios de Estado y el Secretariado del Gobierno, ya que los Secretarios de Estado y los Gabinetes, a los que realmente asisten es a los Ministros.

Secretarios de Estado: son órganos superiores de la Admón G. del Estado, responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno, actuando bajo la dirección del titular del Departamento, o en su caso, del Presidente. Podrán ostentar por delegación expresa de Ministros, la representación de éstos en materias de su competencia, incluidas las de proyección internacional, sin perjuicio de las normas que rigen las relaciones de España con otros Estados y con las Organizaciones Internacionales.

La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios: integrada por los titulares de las Secretarías de Estado y por los Subsecretarios de los distintos Departamentos Ministeriales. La Presidencia de esta Comisión corresponde a un Vicepresidente del Gobierno, en su defecto, al Ministro de la Presidencia. Las reuniones tienen carácter preparatorio de las sesiones del Consejo de Mº, ya que examinan todos los asuntos que vayan a someterse a su aprobación, excepto aquellos que se determinen por las normas de funcionamiento del Consejo de Mº, sin que en ningún caso la Comisión pueda adoptar decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno.

El Secretario del Gobierno: como órgano de apoyo del Consejo de Mº, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisión G. de Secretarios y Subsecretarios. Se integra en la estructura orgánica del Ministerio de la Presidencia.

  • Presta asistencia al Ministro-Secretario del Consejo de Ministros.

  • Se ocupa de la remisión de las convocatorias a los diferentes miembros de los órganos colegiados anteriormente enumerados.

  • Del archivo y custodia de las convocatorias, órdenes del día y actas.

  • Velar por la correcta y fiel publicación de las disposiciones y normas del Gobierno que deban insertarse en el BOE.

Los Gabinetes: son más bien, órganos de apoyo político y técnico del Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado, realizando tareas de confianza y asesoramiento especial, prestándoles apoyo en el desarrollo de su labor política, en el cumplimiento de las tareas de carácter parlamentario y en sus relaciones con las instituciones y la organización adva. En ningún caso pueden adoptar actos o resoluciones que correspondan a los órganos de la Admón G. del Estado o de organizaciones adscritas a ella. El nº y retribuciones de sus miembros se determinan por el Consejo de Mº, (dentro de las partidas presupuestarias establecidas al efecto, adecuándose a las retribuciones de Admón G. Estado).

Los ministros y los departamentos ministeriales

Bajo la autoridad del Gobierno, la Admón G. del Estado se organiza en Ministerios, con responsabilidad sobre grandes áreas de acción política y gestión adva, en los que se integran diversos órganos directivos y especializados en la gestión adva sectorial, las Direcciones Generales. Segú la LOFAGE: “la Admón G. del Estado se organiza en Ministerios, comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de actividad adva”.

Los Ministerios se ordenan internamente sobre el principio de jerarquía orgánica. (Me salto antecedentes históricos).

Lo normal es que al frente de cada Mº esté un Ministro, pero se ha admitido la figura del Ministro sin cartera, es decir, un miembro del Consejo de Mº sin departamento ministerial propio, figura originada por la necesidad de incorporar al Consejo Mº a determinadas personas que, por sus condiciones personales o relaciones políticas, aseguren al Gobierno el apoyo de determinados partidos o grupos políticos.

La determinación del nº, la denominación y el ámbito de competencia de los Mº y las Secretarías de Estado, se establece mediante RD del Presidente del Gobierno. El RD 562/2004 fija la estructura básica de todos los Mº. Conforme a la regulación más reciente son los siguientes: Asuntos Exteriores y Cooperación – Justicia – Defensa – Economía y Hacienda - Interior – Fomento – Educación y Ciencia – Ciencia y Tecnología – Trabajo y Asuntos Sociales – Industria, Turismo y Comercio – Agricultura, Pesca y Alimentación – Presidencia – Ad.P. – Cultura – Sanidad y Consumo – Medio Ambiente - Vivienda - Igualdad - Investigación y Desarrollo.

Los Mº cuentan con una Subsecretaría y, dependiendo de ella, una Secretaría General Técnica para la gestión de los servicios comunes. Las Direcciones Gles son la estructura operativa de la organización ministerial y necesarias en todos los Mº, y facultativamente Secretarías de Estado, pues su creación no es obligatoria.

Excepcionalmente pueden crearse Secretarías Generales para la gestión de un sector de actividad adva, de las que dependerán jerárquicamente las Direcciones Gles que se les adscriban, siendo estas Direcciones órganos de gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas que se organizan en Subdirecciones Gles para la distribución de sus competencias, realización de actividades que les son propias y asignación de objetivos y responsabilidades; aunque estas Subdirecciones podrán adscribirse a órganos directivos de mayor nivel o a órganos superiores del Mº. Todos estos órganos enunciados y otros similares se crean, modifican y suprimen por RD del Consejo de Mº, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro de Ad.P. Los órganos de nivel inferior a Subdirección General se crean, modifican o suprimen por orden del Ministro respectivo, previa aprobación del Ministro de Ad.P., y las unidades que no tengan la consideración de órganos se crean, modifican o suprimen a través de las relaciones de puestos de trabajo.

Los Ministros son los jefes superiores del Mº, y superiores jerárquicos directos de los Secretarios de Estado; los órganos directivos se ordenan jerárquicamente de la siguiente forma: Subsecretario, Director G. y Subdirector General. Los Secretarios Gles, cuando existen, tienen categoría de Subsecretario y los Secretarios Gles Técnicos de Director General.

Los Ministros: ejercen la potestad reglamentaria, fija los objetivos del Mº y los planes de actuación, asignando recursos para su ejecución y lleva a cabo su evaluación.

También nombra o separa a los titulares de los órganos directivos del Mº y de los Organismos Públicos dependientes del mismo o elevar al Consejo de Mº las propuestas de nombramiento a éste reservadas, mantener las relaciones con las CCAA, y resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos y Organismos públicos subordinados y los conflictos de atribuciones que se susciten entre éstos y plantear los que procedan con otros Ministerios (LOFAGE art 12).

Gestión de Medios: art 13.LOFAGE atribuye a los Ministros competencia para:

  • Administrar los créditos de su Mº, aprobar, y comprometer los gastos que no sean de la competencia del Consejo de Mº.

  • Reconocer las obligaciones económicas y proponer su pago.

  • Autorizar modificaciones presupuestarias, celebrar contratos y convenios, solicitar del Mº de Economía y Hacienda la afectación o el arrendamiento de los inmuebles necesarios para el cumplimiento de los servicios a su cargo.

  • Proponer y ejecutar los planes de empleo del Mº y Organismos públicos de él dependientes.

  • Modificar la relación de puestos de trabajo del Mº que expresamente autoricen de forma conjunta los Mº de Ad.P. y de Economía y Hacienda.

  • Convocar las pruebas selectivas en relación con el personal funcionario de los cuerpos y escalas adscritos al Mº, así como al personal laboral.

  • Administrar los RRHH.

  • Ejercer la potestad disciplinaria.

  • Decidir la representación del Mº en los órganos colegiados o grupos de trabajo en los que no esté determinado el titular.

  • Y cualesquieras otras competencias que les atribuya la legislación en vigor.

Secretarías y Secretarios de Estado

Figura de muy reciente implantación (me salto las referencias históricas), introducida por RD-ley 1558/1977, calificándolo como órgano intermedio entre el Ministro y el Subsecretario. Consagrado definitivamente por la LOFAGE y la Ley del Gobierno.

Responsabilidades: dirigir y coordinar las Direcciones Gles situadas bajo su dependencia y responder ante el Ministro de la ejecución de los objetivos fijados para la Secretaría de Estado.

Competencias propias: art 14. LOFAGE

  • Nombrar y separar a los Subdirectores Gles de la Secretaría de Estado.

  • Mantener las relaciones con los órganos de las CCAA por razón de la materia.

  • Ejercer las competencias atribuidas al Ministro en materia de ejecución presupuestaria, con los límites que aquél establezca.

  • Celebrar los contratos relativos a asuntos de su Secretaría de Estado y los convenios no reservados al Ministro del que dependan o al Consejo de Mº

  • Resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos directivos que dependan de la Secretaría, así como los conflictos de atribuciones entre dichos órganos.

  • Cualesquiera otras competencias que les atribuyan la legislación en vigor.

Los Secretarios de Estado tienen la consideración de Altos Cargos, su nombramiento es libre en cuanto personal de confianza política.

Subsecretarios y Secretarios Generales

Subsecretario: es la segunda autoridad del Mº, tiene a su cargo la representación ordinaria del Mº, la jefatura de personal y la disciplina funcionarial, asesoramiento jurídico, control, inspección de los servicios y en general la logística. Ley de Régimen Jurídico de la Admón del Estado 1957.

En la última regulación, la novedad es que el nombramiento corresponde al Consejo de Mº a propuesta del titular del Mº, con arreglo a criterios de competencia profesional y experiencia, además, que recaiga en funcionarios de la carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades Locales, exigiendo para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente (<de nada sirve un título superior si no se corresponde con las materias del departamento>), y descarta a los ejecutivos provenientes del sector privado. Según art 15. de la LOFAGE:

  • Ostentan la representación ordinaria del Mº, dirigen servicios comunes, ejercen las competencias correspondientes a dichos servicios.

  • Apoyan a órganos superiores en la planificación de la actividad del Mº.

  • Asiste al Ministro en el control de eficacia del Mº y sus Organismos públicos.

  • Establecer los programas de inspección de los servicios, así como determinar actuaciones para la mejora de los sistemas de planificación, dirección y organización y para la racionalización y simplificación de los procedimientos y métodos de trabajo.

  • Proponer medidas de organización del Mº y dirigir el funcionamiento de los servicios comunes.

  • Asistir a los órganos superiores en materia de relaciones de puestos de trabajo, planes de empleo y política de directivos del Mº y sus Organismos públicos.

  • Elaboración, ejecución y seguimiento de los presupuestos.

  • Planificación de los sistemas de información y comunicación.

  • Desempeñar la jefatura superior de todo el personal del Departamento.

  • Asesoramiento jurídico al Ministro, en particular, en el ejercicio de su potestad normativa y en la producción de actos advos, así como a los demás órganos del Mº. Informando también, de las propuestas o proyectos de normas y actos de otros Mº, coordinando las actuaciones dentro del Mº y en relación con los demás.

  • Ejerce las facultades de dirección, impulso y supervisión de la Secretaría General Técnica y de los restantes órganos directivos que dependan directamente de él.

Secretario General: su figura se admite con carácter excepcional, su existencia es según esté previsto en las normas que regulan la estructura del Mº. Se asemeja al Subsecretario en cuanto a la categoría y requisitos para el nombramiento, aunque no se exige que sea funcionario. También se asemeja al Secretario de Estado, en cuanto que ejerce las competencias propias de éste sobre un sector de actividad adva determinado (art 16 LOFAGE).

Direcciones generales y secretarías generales técnicas

Directores y Subdirectores Generales

Directores Generales: son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de las áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio. Funciones:

  • Proponer proyectos de su Dirección General para alcanzar los objetivos establecidos por el Ministro, dirigir su ejecución y controlar su cumplimiento.

  • Ejercer competencias atribuidas y las que le sean desconcentradas o delegadas.

  • Proponer al Ministro la resolución que estime procedente sobre asuntos que afectan al órgano directivo.

  • Impulsar y supervisar las actividades que forman parte de la gestión ordinaria, velando por el buen funcionamiento de los órganos y del personal integrado en los mismos.

Son nombrados y separados por RD del Consejo de Mº, a propuesta del titular del Departamento, de acuerdo con criterios de competencia profesional y entre funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o Entidades Locales, exigiéndose el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el RD lo exima de la condición de funcionario (art 18 LOFAGE).

Subdirectores Generales: están a la orden de los Directores G. Son los responsables inmediatos de la ejecución de proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General. Son nombrados y cesados por el Ministro o el Secretario de Estado del que dependan, entre funcionarios de carrera en los mismos términos que para los Directores Generales.

Secretaría General Técnica

La generalización de este órgano a todos los Departamentos Ministeriales tiene lugar en la Ley de Régimen J. de la Admón del Estado 1957. Es un órgano de estudio y planificación al servicio de todos los órganos del Departamento, colocado bajo la inmediata dependencia del Subsecretario, para desarrollar competencias sobre servicios comunes, según las disposiciones y directrices de los Mº. Corresponde a los servicios comunes el asesoramiento, apoyo técnico, funciones de planificación, programación y de presupuestos, cooperación internacional, acción en el exterior, organización y RRHH, sistemas de información y comunicación, producción normativa, asistencia jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares, seguimiento, control e inspección de servicios, estadísticas para fines estatales y publicaciones (art 20 LOFAGE).

El RD que estructura cada Departamento especificará sus competencias, que en todo caso, comprenderán las relativas a producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones. Los Secretarios Gles Técnicos tienen la categoría de Director General.

Son nombrados y separados por RD del Consejo de Mº a propuesta del titular del Mº entre funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de Entidades Locales, exigiéndose el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente (art 17).

La administración periférica del Estado

Concepto y Evolución Jurídico Histórica

El Estado utiliza órganos de competencia limitada, subordinados jerárquicamente a los órganos centrales, para que la acción política y adva llegue a todo el territorio nacional, formando lo que se llama Amón periférica o desconcentrada. A este efecto, el territorio nacional se divide en circunscripciones de extensión variable, con capitalidades diversas, en donde los órganos periféricos establecen su sede. Y la más importante división ha sido la provincial.

Sus orígenes se remontan a la CE de Cádiz: “obliga a efectuar una división más conveniente del territorio”. La división no se hará efectiva hasta el RD (Javier Burgos) de 1833, que dividió España en 49 provincias, denominadas según el nombre de sus capitales, excepto Álava, Navarra, Guipúzcoa y Vizcaya; completándose por RD 1927 con dos provincias de las Canarias (Tenerife y Las Palmas). Sobre ellas se establecen los más importantes órganos estatales periféricos: Gobernador civil y las Delegaciones de los Mº, y en ocasiones, de sus Direcciones Gles u Organismos autónomos.

Al considerarse insuficiente la demarcación provincial, se crean para determinados servicios diversos niveles de Admón periférica supraprovincial:

  • Las Jefaturas Mineras de ámbito regional.

  • Las Audiencias Territoriales en la Admón de Justicia.

  • Las Capitanías Gles en la Admón militar.

También se crean órganos estatales con nivel competencial inferior:

  • Ámbito territorial de los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción y de los Registros de la Propiedad: los Partidos Judiciales.

  • Ámbito insular: Delegaciones Gubernativas de las islas menores

La CE 1978, con la creación de las CCAA y la proclamación de la autonomía municipal, provoca cambios en la Admón periférica del Estado:
  • Por una parte, el nivel regional lo ocupa la figura del Delegado del Gobierno en las CCAA creadas por el art 154 CE, para dirigir y coordinar la Admón del Estado, cuando proceda, con la Admón propia de cada Comunidad.

  • Por otra, algunas Delegaciones Ministeriales y de otros organismos estatales han sido traspasados en todo o en parte a las CCAA, creándose en las provincias una Admón periférica autonómica en paralelo a la estatal, integrada por el Subdelegado del Gobierno y lo que queda de las Delegaciones Provinciales de los Mº después de los traspasos.

  • Por último, un entendimiento riguroso y radical del principio de la autonomía municipal ha llevado a entender que ésta no es conciliable con el histórico carácter de representante del Estado que el Alcalde ostentaba en el Municipio, y en ese sentido la Ley de Bases del RL ha omitido toda referencia a ese extremo.

Delegaciones del Estado en las Comunidades Autónomas

Con la figura del delegado del Gobierno en las CCAA prevista en el art 154 CE se instaura un nuevo nivel de Admón periférica superior al provincial, con la misión de dirigir y coordinar la Admón civil del Estado en el ámbito de la CCA y coordinarse con la Admón autonómica. El Delegado del Gobierno (LOFAGE) ostenta la representación del Gobierno y ejerce su superior autoridad sobre los Subdelegados del Gobierno y sobre todos los órganos de la Admón civil del Estado en territorio autonómico.

Dependen de la Presidencia del Gobierno, correspondiendo al Ministro de Ad.P. dictar las instrucciones precisas para la coordinación, y al Ministro del Interior, impartir las instrucciones necesarias en materia de libertades públicas y seguridad ciudadana; sin perjuicio de la competencia de los demás Ministros para dictar instrucciones relativas a sus respectivas áreas de responsabilidad.

Nombramiento y separación: por RD del Consejo de Mº, a propuesta del Presidente del Gobierno. Tendrán su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la CCA. En caso de ausencia o enfermedad, será suplido por el Subdelegado de la provincia donde aquél tenga su sede, salvo que el Delegado designe a otro (LOFAGE).

Funciones: además de las anteriormente expuestas:

  • Nombra a los Subdelegados del Gº en las provincias y coordina como superior jerárquico la actividad de aquéllos.

  • Impulsa y supervisa la actividad de los restantes órganos de la Admón G. del Estado y sus Organismos públicos en la CCA.

  • Informa las propuestas de nombramiento de los titulares de órganos territoriales de ámbito autonómico y provincial, no integrados en la Delegación del Gº.

  • La misión más relevante: proteger el libre ejercicio de los Dº y libertades y garantizar la seguridad ciudadana a través de los Subdelegados del Gº y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Su jefatura es del Delegado del Gº, que ejercerá las competencias del Estado en esta materia bajo la dependencia funcional del Mº del Interior.

  • Velar por el cumplimiento de las competencias atribuidas por la CE al Estado y por la correcta aplicación de su normativa, promoviendo o interponiendo conflictos de jurisdicción, conflictos de atribuciones, recursos y demás acciones legales, ejerciendo potestades sancionadoras, expropiatorias y cualquier otras que les confieran las normas o que les sean desconcentradas o delegadas.

  • Puede suspender la ejecución de los actos impugnados dictados por los órganos de la Delegación del Gº, cuando le corresponda resolver el recurso o proponer la suspensión en los restantes casos, así como de los actos impugnados dictados por los servicios no integrados en la Delegación del Gº (LOFAGE art 23.).

  • La Ley y la CE pone énfasis en: mantener las necesarias relaciones de cooperación y coordinación de la Admón G. del Estado y sus Organismos públicos con la de la CCA y con Entidades Locales.

  • Comunicar y recibir cuanta información precisen el Gº y el órgano de gobierno de la CCA, así como con las Entidades Locales en su ámbito territorial, a través de sus respectivos Presidentes.

La experiencia enseña que, en cuanto a coordinación y cooperación, los Presidentes y Consejeros autonómicos no cuentan con el Delegado del Gº como interlocutor, relacionándose directamente con los Ministros o el Presidente del Gº, amén de que para la coordinación sectorial ya se dispone de cauce institucional específico: Conferencia Sectorial, cuando existen y funcionan (lo que no suele suceder).

  • Los Delegados del Gº en las CCAA deben controlar y coordinar los mecanismos de colaboración con las restantes Ad.P. en materia de información al ciudadano.

  • Proponer las simplificaciones de estructuras.

  • Proponer a los Mº de Ad.P. y de Economía y Hacienda la elaboración de planes de empleo, la adecuación de las relaciones de puestos de trabajo y los criterios de aplicación de las retribuciones variables, a cuyo efecto serán consultados en la elaboración de planes de empleo de la Admón G. del Estado en su ámbito territorial y en la adopción de medidas de optimización de los RRHH, especialmente las que afecten a más de un Departamento.

  • Dirigen directamente o a través de los Subdelegados en las Provincias, los servicios territoriales ministeriales integrados en éstas, de acuerdo con los objetivos y, en su caso, instrucciones de los órganos superiores de los respectivos Mº.

  • Ejercen las competencias propias de los Mº en el territorio y gestionan los recursos asignados a los servicios integrados.

  • Les corresponde participar en las Comisiones mixtas de transferencias y en las Comisiones bilaterales de cooperación, así como en otros órganos de cooperación de naturaleza similar cuando se determine, y promover convenios de colaboración o cualquier otro mecanismo de cooperación de la Admón G del Estado con la CCA, participando en el seguimiento y cumplimiento.

  • En relación con las Entidades Locales, podrán promover, en el marco de las relaciones de cooperación con la respectiva CCAA, la celebración de convenios de colaboración, en particular, en relación con los programas de financiación estatal.

Al servicio de esta función directiva y coordinadora se crea en cada una de las CCAA pluriprovinciales una Comisión Territorial, presidida por el Delegado del Gº en la CCA e integrada por los Subdelegados del Gº en las Provincias. A sus sesiones podrán asistir los titulares de los Órganos y Servicios que el Delegado considere oportuno.

La LOFAGE distingue:

  • Los servicios integrados que se adscribirán a la Delegación del Gº o a la Subdelegación correspondiente, atendiendo al ámbito territorial.

  • Los servicios no integrados en las Delegaciones del Gº que dependerán del órgano central competente sobre el sector de actividad en el que aquéllos operen, el cual fijará los objetivos concretos de actuación y controlará su ejecución y funcionamiento de los servicios (art 34 y 35).

(De otros apuntes, no en el libro 2008): Esta integración se contempla en el RD 1330/1997 que fija competencias de los Delegados, Subdelegados y Directores Insulares, en relación con los servicios territoriales de la Admón del Estado integrados y no integrados en ellos. Determina la estructura orgánica de las Delegaciones, formada por las Subdelegaciones en las Provincias y las Direcciones Insulares, y la Secretaría General en las que se encuadran los servicios comunes, órganos de Delegaciones del Gº responsables de las relaciones con las Admón territoriales y con los ciudadanos, procesos electorales, autorizaciones advas, protección civil, extranjería y asilo (art 2).

Subdelegados del Gobierno

Hasta la llegada de la CE 1978, el Gobernador civil era la figura más relevante de la Admón periférica territorial del Estado. Con la creación de las CCAA aparece la figura del Delegado del Gº en la CCA y del Subdelegado del Gº en el nivel provincial y bajo la inmediata dependencia del Delegado Gº.

En las Delegaciones Gº se integrarán todos los servicios territoriales de la Admón G. del Estado y sus Organismos públicos, salvo que por lo singular de sus funciones o por el volumen de gestión sea dependiente de forma directa de los órganos centrales correspondientes (art 33.1 LOFAGE).

CCAA Uniprovinciales: el Delegado Gº asumirá las competencias que la Ley atribuye a los Subdelegados Gº en las Provincias. En las demás, a los Subdelegados les corresponden en su nivel provincial las mismas funciones que a los Delegados Gº en las CCAA, dirigiendo los servicios integrados de la Admón G. del Estado, de acuerdo con las instrucciones del Delegado Gº, e impulsar, supervisar e inspeccionar los servicios no integrados.

Corporaciones Locales: el Subdelegado desempeña funciones de comunicación, colaboración y cooperación con las Corporaciones Locales, en particular informan sobre la incidencia en el territorio de los programas de financiación estatal, manteniendo la iniciativa, de acuerdo con las instrucciones del Delegado Gº en la CCA, en las relaciones de comunicación, cooperación y colaboración con los órganos territoriales de la Admón de la respectiva CCA que tenga su sede en el territorio provincial, ejerciendo las competencias sancionadoras que se les atribuyan normativamente.

En las Provincias en las que no radique la sede de las Delegaciones Gº, al Subdelegado, bajo dirección y supervisión del Delegado, le compete la protección civil en el ámbito de la Provincia y la protección de los Dº y libertades, garantizando la seguridad ciudadana, a cuyo efecto dirige las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la Provincia (art 29 LOFAGE).

Territorio Insular: en las Islas existirá un Director Insular de la Admón G. del Estado, nombrado por el Delegado Gº por el procedimiento de libre designación entre los funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades Locales, a los que se exigirá el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, o el título de ingeniero técnico, arquitecto técnico, diplomado universitario o equivalente.

Dependen jerárquicamente del Delegado Gº en la CCA o del Subdelegado Gº en la Provincia cuando este cargo exista, y ejercen, en su ámbito, las competencias atribuidas a los Subdelegados Gº en las Provincias (art 30 LOFAGE).

La administración exterior del Estado

En la LOFAGE se regula, como novedad, las Misiones Diplomáticas. Clases:

  • Misiones Diplomáticas: las cuales representan al Reino de España ante los Estados con los que tiene establecidas relaciones diplomáticas.

  • Misiones Diplomáticas Especiales: representaciones temporales para un cometido determinado.

  • Misiones Diplomáticas Permanentes o Representaciones: representan al Reino de España ante una Organización Internacional.

  • Las Delegaciones representan al Reino de España en un órgano de una Organización internacional o en una Conferencia de Estados convocada por una Organización internacional o bajo sus auspicios.

Las Oficinas Consulares, son los órganos encargados del ejercicio de las funciones advas y notariales, en los términos definidos por las disposiciones legales pertinentes, y por los acuerdos internacionales suscritos por España.

Con esta tradicional Admón exterior pueden coexistir otras Instituciones y Organismos públicos de la Admón G del Estado en el exterior siempre que cuenten con autorización expresa del Consejo de Mº, previo informe favorable del Ministro de Asuntos Exteriores, para el desempeño, sin carácter representativo, de las actividades que tengan encomendadas en el exterior.

Los Embajadores y los Representantes Permanentes ante organizaciones internacionales son las verdaderas cabezas de fila de esta Admón. Además de representar al Reino de España en el Estado u Organización internacional ante los que están acreditados, dirigen la Admón G. del Estado en el exterior y colaboran en la formación y ejecución de la política exterior definida por el Gobierno, bajo las instrucciones del Ministro de Asuntos Exteriores, de quien funcionalmente dependen y, en su caso, del o de los Subsecretarios de Estado del Departamento. Coordinan la actividad de todos los órganos y unidades advas que integran la Admón G. Estado en el exterior, adecuándola a los criterios generales de la política exterior, de acuerdo con el principio de unidad de acción del Estado en el exterior.

La acción exterior, a pesar de que se trata de una competencia exclusiva del Estado según art 149.1.3 CE, no está libre de fracturas, pues la Ley admite que la Admón G. Estado en el exterior colaborará con todas las instituciones y organismos españoles que actúen en el exterior y en especial con las oficinas de las CCAA (art 36.7 LOFAGE), lo que da pie para justificar la existencia de una cierta representación y Admón exterior autonómica.