El Reglamento, la norma administrativa por excelencia

Concepto y posición ordinamental del reglamento

El reglamento, en Dº advo a diferencia del comunitario, es la norma escrita con rango inferior a la ley, dictada por una Admón Pública. Son normas de segunda clase, de rango inferior a la ley, principio que asegura la preeminencia del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo en la producción normativa.

Aunque el reglamento sea posterior a la ley, no puede derogarla, sin embargo, la ley si puede derogar al reglamento. Tampoco hay materias reservadas a la potestad reglamentaria frente a la ley, ésta si puede regular cualquier materia que anteriormente hubiera sido regulada por un reglamento, salvo que la Cº haya reservado al reglamento determinada materia. Esta diversa posición ordinamental se expresa en el principio reserva de la ley, que ofrece dos manifestaciones:

  1. Reserva material: comprende el conjunto de supuestos o materias que la Cº exige sea regulado por normas con rango de ley, y aunque la ley no las regule no podrían regularse mediante reglamentos, pues serían nulas por contradecir la Cº.

  2. Reserva formal: significa que cualquier materia, cuando es regulada por ley, ya no puede ser regulada por un reglamento. Su rango se ha elevado, siendo ya inaccesible a la potestad reglamentara.

La conceptualización del reglamento exige su delimitación de figuras afines:

  • Actos administrativos generales: coinciden con el reglamento en que no se dirigen a ciudadanos concretos (aunque si pueden dirigirse a grupos concretos).

La diferencia entre el reglamento y el acto advo general se busca en criterios precisos, como el ordinamental de la no consunción. El reglamento es una norma que no se agota por una solo aplicación, sino que, cuanto más se aplica más se refuerza su vigencia; el acto advo no tiene vocación de permanencia, se extingue en una solo aplicación (ej. convocatoria de una elecciones, orden de vacunación obligatoria… ). Otras distinciones:

  • Publicación: en Boletines Oficiales los reglamentos, notificación los actos advos

  • Período de vacatio legis del reglamento, eficacia inmediata del acto advo.

  • Libre derogabilidad del reglamento, condiciones de forma y materiales para anular los actos advos declarativos de Dº.

  • Sanción de nulidad de pleno Dº para reglamentos ilegales, anulidad de los actos.

  • Recurribilidad judicial directa de los reglamentos sin previo recurso advo, siendo obligatorio para los actos.

Instrucciones y órdenes del servicio: son prescripciones o comunicaciones internas dictadas por los órganos superiores para dirigir la actividad de los inferiores. No son normas ni actos advos, por ello no pueden ser objeto de recurso judicial, pero sí cuando afecten (indebidamente) a los Dº de los funcionarios. También pueden ser invocadas en el proceso como precedente cuando se produzca por su aplicación desigualdad de trato para los administrados.

Circulares: término que antes de la Ley de Régimen Jurídico de las Ad.P y del Procedimiento Advo Común se aplicaba tanto a simples instrucciones de servicio, como a verdaderos reglamentos, lo cual necesita un análisis profundo, máxime cuando las leyes creadoras de las Administraciones independientes habilitan a estos entes para dictar normas con la denominación de circulares que, según los casos pueden ser:

  • De desarrollo de las propias normas reglamentarias dictadas por el Gobierno.

  • Para ordenar el respectivo sector sin apoyo de una norma reglamentaria superior.

No se concibe el funcionamiento de las sociedades modernas sedientas de normas, sin la exuberante producción normativa de las Ad.P., a la que no dan abasto los Parlamentos por sí solos. La justificación de la potestad reglamentaria se encuentra en las Constituciones, atribuyéndola al Gobierno, estableciendo los trámites esenciales del procedimiento para la aprobación de las disposiciones advas generales, o bien la configura de modo abstracto como contenido implícito de la autonomía reconocida a ciertos entes públicos; atribuye también a la Jurisdicción Contencioso-Adva el control judicial de la misma. Además de preceptos Cº expresados, existen numerosas leyes ordinarias que reconoce formalmente dicha potestad.

Clases de reglamentos

Podríamos clasificarlos por: su relación con la ley, por las materias que regulan y por la autoridad de la que emanan.

Por su relación con la Ley

Los reglamentos se clasifican, al igual que la costumbre, en extra legem, secundum legen y contra legem; lo que se corresponde con las clases de reglamentos independiente, ejecutivos y de necesidad.

Reglamentos independientes de la ley: en nuestro Dº son aquellos que regulan materias que no han sido reguladas antes por una ley –reserva formal- y que no están protegidos por la reserva material de la ley que, en general, veda toda intromisión de la potestad reglamentaria en la propiedad y libertad de los individuos. Es el caso de la reglamentación de la organización adva y de los servicios públicos, incluyendo las relaciones con los usuarios.

Reglamentos ejecutivos: son los que desarrollan y complementan una ley porque ésta lo ha previsto. Por ser una norma subordinada y de colaboración, no puede contradecir la ley que desarrolla, ni regular aspectos esenciales de la materia, ya que supondría invadirla esfera material de reserva de ley, incurriendo en nulidad de pleno Dº. Necesita del informe preceptivo del Consejo de Estado con el fin de controlar la fidelidad de la norma reglamentaria con la ley que desarrolla (art 22.3 LO del Consejo de Estado).

Reglamentos de necesidad: normas que dicta la Admón. para hacer frente a riesgos extraordinarios (epidemias, catástrofes naturales, graves alteraciones del orden público, etc.) para afrontarlos, al margen de los procedimientos comunes y de las limitaciones propias de la potestad reglamentaria. Destacan los previstos para estados de alarma, excepción y sitio, desarrollados por LO.; La Ley de Bases del Régimen Local de 1985, autoriza al alcalde para adoptar medidas necesarias en caso de catástrofes o infortunios, dando cuenta inmediata al Pleno. No necesitan procedimiento de elaboración, suspenden la vigencia de las normas legales que contradigan mientras dura la emergencia (no derogan), caducan al terminar la emergencia sin ser insertados en el OJ.

Por su origen

No existe un régimen común y uniforme de regulación de los reglamentos. Solo en el campo de los principios se puede afirmar la uniformidad. Por su origen podemos clasificarlos por la Admón. que los dicta:

Reglamentos estatales: los de mayor jerarquía, pues son los del Gobierno, aprobados bajo la forma de Real Decreto. Subordinados a éstos y a las Órdenes acordadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno, están:

  • Los reglamentos de los Ministros en forma de Órdenes Ministeriales (para materias propias de su departamento).

  • Los de las Autoridades inferiores en forma de: Resoluciones, Instrucción o Circular de la respectiva autoridad

Reglamentos de las CCAA:

  • Los del Consejo del Gobierno o Gobierno de la CCA: Decretos.

  • De los Consejeros: Órdenes.

En algunos casos como Asturias, la potestad reglamentaria se asigna también al legislativo autonómico.

Reglamentos de los Entes Locales: Ley de Bases de Régimen Local 1985, distingue:

  • Reglamento orgánico de cada Entidad: por el cual el ente se autoorganiza, con subordinación a normas estatales.

  • Ordenanzas locales: normas de eficacia externa, competencia del Pleno.

  • Bandos: dictados por el Alcalde en materias de su competencia.

Con subordinación a los reglamentos de los Entes territoriales, de los que son instrumentos, puede hablarse de:

Reglamentos de los Entes Institucionales: proceden de organismos autónomos estatales, autonómicos y locales.

Reglamentos de los Entes Corporativos: de los Colegios profesionales.

Límites y procedimiento de elaboración de los reglamentos

Competencia: es el primer límite a la potestad reglamentaria, la primera condición para la validez de un reglamento es que el órgano que lo dicta sea competente. Límite recogido en la Ley 30/1992 “las disposiciones adva no podrán vulnerar la Cº o la Leyes, ni regular materias que la Cº o Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes o de las Asambleas Legislativas de las CCAA” art 51.1.

Principio de jerarquía normativa: segundo límite, en función del cual los reglamentos se ordenan según la posición en la organización adva del órgano que los dicta. Ningún reglamento dictado por órgano inferior puede contradecir otro dictado por órgano superior:“las disposiciones adva se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes” art 51.1 y 2

Principio de interdicción de la arbitrariedad: tercer límite, por el que la Admón. no puede legislar arbitrariamente, debiendo ajustarse a la realidad e interés general.

Principios Generales del Derecho, cuarto límite.

Irretroactividad: quinto límite, la Cº la impone para las normas sancionadoras o limitativas de Dº individuales, si el reglamento así lo dispone sus normas tendrán carácter retroactivo si se trata de normas favorables a los administrados y según lo establecido en el CC.

Procedimiento: es el último límite, y es que la potestad reglamentaria no cabe ejercitarla de forma directa, sino que precisa seguir un determinado procedimiento, siendo una exigencia constitucional. El procedimiento para la aprobación de reglamentos estatales está regulado en la Ley 50/1997, sus trámites más importantes:

  • El procedimiento debe iniciarse con la formación de un expediente que incluya todos los antecedentes que han dado lugar al texto definitivo, así como la tabla de vigencias, es decir, una especificación de las disposiciones anteriores que se van a derogar o que permanecen en vigor.

  • El proyecto debe someterse a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio correspondiente, exigiéndose además el dictamen del Ministerio para las Ad.P cuando el proyecto verse sobre aspectos relativos a la organización, personal o procedimiento advo. (Ley del Gobierno, art 24.3).

  • Elaborado el texto de una disposición que afecte a los Dº e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia en plazo no inferior a quince días hábiles.

  • Las disposiciones reglamentarias que deban ser aprobadas por el Gobierno o por sus Comisiones Delegadas se remitirán con 8 días de antelación a los demás Ministros convocados para que formulen las observaciones pertinentes.

Reglamentos y Ordenanzas locales: en el caso de su aprobación es importante la participación popular, una vez aprobado el proyecto de reglamento por el Pleno de la Corporación, se somete a información pública y audiencia de los interesados por un plazo mínimo de 30 días, durante los cuales pueden presentarse reclamaciones y sugerencias. Posteriormente, la aprobación definitiva es por el Pleno, resolviendo sobre las sugerencias y reclamaciones, incorporándolas al texto o no, debiendo obtener la mayoría absoluta del nº de miembros de la Corporación cuando la norma a aprobar sea:

Reglamento Orgánico de la Corporación, los planes y ordenanzas urbanísticas y las ordenanzas tributarias (ley Reguladora de Bases de Régimen Local).

Reglamentos Estatales y Autonómicos: la jurisprudencia considera vicio determinante de la nulidad la omisión del informe de la Secretaría G. Técnica u otro órgano equivalente, y en algún caso, la omisión de la audiencia de las entidades representativas de intereses cuando no esté justificada su omisión y vaya a afectar de forma seria e importante a los intereses de los administrados La interpretación sería conforme al art 105 CE)

Reglamentos locales: en su aprobación, al ser reglados todos sus trámites, la omisión de cualquiera de ellos, en todo caso el de información pública, provoca la nulidad de la norma.

Eficacia de los reglamentos. El principio de inderogabilidad singular

Eficacia de los Reglamentos

Supuesta la validez de un reglamento (respetados límites y correcto procedimiento), su eficacia se condiciona a la publicación, dato fundamental para determinar el momento de su entrada en vigor, como así dispone el art 2.1 del CC.: entrarán en vigor a los 20 días de su completa publicación en el BOE, si en ella no se dispone otra cosa.

  • Reglamentos estatales: se publican en el BOE.

  • Reglamentos de las CCAA: en el Boletín o Diario de la Comunidad.

  • Ordenanzas locales: en el Boletín oficial de la provincia, no entran en vigor hasta que no se haya publicado completamente su texto y transcurrido 15 días desde que sea recibido por la Admón. del Estado y de la CCA respectiva.

La eficacia, en principio, es de duración ilimitada y se impone a los administrados, los funcionarios y los Jueces. La técnica para garantizar la obediencia es la sanción adva, y en su caso penales. El reglamento goza, como los actos advos, de la presunción de validez y del privilegio de ejecutoriedad (la Admón puede imponer por sí misma y de modo coactivo su cumplimiento al destinatario), si bien, salvo que la norma sea de aplicación directa, ha de actuarse a través de un acto advo previo (art de 93 a 101 de la Ley 30/1992).

El Principio de Inderogabilidad Singular.

El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dictó, así como a su modificación parcial. Lo que no puede hacer dicha autoridad, ni otra superior, es establecer excepciones privilegiadas en favor de una persona determinada, tal y como se recoge en art. 52.2 Ley 30/1992, y en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

Según el fundamento de la inderogabilidad singular, la Admón. habría recibido la potestad de dictar reglamentos y de derogarlos con carácter general, pero no para casos concretos; dicha potestad es más limitada que la del Poder Legislativo, al que nada impide, por ser soberano, otorgar dispensas individuales, ya que él mismo no se ha impuesto esta limitación < vulnerando el principio constitucional de igualdad>.

Control de los reglamentos ilegales y efectos de su anulación

La vulneración de los límites sustanciales y formales a que está sujeta la aprobación de los reglamentos origina su invalidez (especial gravedad). La invalidez lo es siempre en su grado máximo: nulidad absoluta o de pleno Dº, aunque en la práctica las diferencias entre la nulidad absoluta y la relativa (anulabilidad) sea difícil de apreciar.

Según el art 62.2 de la Ley 30/1992, además de las otras circunstancias, se impone la nulidad de pleno Dº “de las disposiciones advas que vulneren la Cº, las leyes u otras disposiciones advas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadas no favorables o restrictivas de Dº individuales”. La Ley ha ideado técnicas para controlar y anular los reglamentos ilegales.

Un primer planteamiento de la ilegalidad de los reglamentos podría hacerse ante la Jurisdicción penal, acusando a su autor o autores, si se trata de órganos colegiados, aunque se encuentra en desuso. En el Código Penal (CP) de 1995 art 506, incrimina la conducta de la “autoridad o funcionario público que, careciendo de atribuciones para ello, dictare una disposición general o suspendiere su ejecución”. La condena penal implicaría el reconocimiento de delito por falta de competencia y la consiguiente nulidad de pleno Dº de la norma (Ley 30/1992 de Régimen J. de las Ad.P. y del PAC.)

En segundo lugar, la ilegalidad puede plantearse ante todas las jurisdicciones: civil, penal, contencioso-adva, o laboral, por vía de excepción, para pedir su inaplicación al caso concreto que el Tribunal está enjuiciando, basándose en que su aplicación implicaría la desobediencia a una norma de carácter superior: la ley que dicho reglamento ha vulnerado. Así establece la LOPJ. También los funcionarios deben inaplicar los reglamentos ilegales, aunque esta “desobediencia” pone en riesgo el principio de jerarquía que les obliga a acatar órdenes de la Admón., pues los funcionarios no tienen garantizada su independencia como los jueces.

En tercer lugar, los reglamentos pueden ser combatidos por la vía específica del Dº advo, a través de la mal llamada acción de nulidad, que es una anulación adva ex officio o a instancia de parte. Según la Ley 30/1992, limitó la declaración de nulidad a los actos advo con exclusión de los reglamentos, corregido con una Ley Modificación de aquélla: la Admón. autora del reglamento, previo dictamen favorable del Consejo de Estado, u órgano equivalente de la CCA, podrá declarar la nulidad de las disposiciones adva que vulneren la Cº, u otras disposiciones de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan retroactividad de disposiciones sancionadoras o restrictivas de Dº individuales.

En cuarto lugar, el recurso directo es la técnica más importante para el control de los reglamentos ilegales, mediante la impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-adva, solicitando su anulación, sin que sea necesaria la interposición de un previo recurso advo. Los efectos de la invalidez son la nulidad de pleno Dº, dadas las graves consecuencias que produce la aplicación del reglamento ilegal. La consecuencia más importante es la imprescriptibilidad de la acción para recurrir contra los reglamentos ilegales y la imposibilidad de su convalidación, sin embargo, estos efectos radicales no se compaginan con el mantenimiento de la validez de los actos dictados en aplicación del reglamento: “las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos advos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente” art 73 Ley de la Jurisdicción Contencioso-adva.

En quinto lugar: el recurso indirecto, mediante el cual el interesado puede impugnar un acto advo de aplicación del reglamento ilegal, fundamentándose en dicha ilegalidad. La viabilidad del recurso exige que se produzca un acto de aplicación del reglamento ilegal o provocarlo mediante la oportuna petición. Esta vía puede utilizarla cualquier administrado, individual o colectivo, titular de un Dº o de un interés. A diferencia del directo, no está sujeto a plazos y sus efectos: se atribuye al juez que conozca el recurso indirecto la potestad de anular el reglamento, si es competente para conocer también del recurso directo contra el mismo, y si no lo fuere, planteando la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal, si estima fundada la cuestión de ilegalidad, anulará el reglamento con plenos efectos erga omnes. Si considera válido el reglamento, esa declaración no afecta a la sentencia anulatoria del acto dictado por el juez que promovió la cuestión de ilegalidad. Para el TS hay un régimen especial, pues siempre deberá anular una disposición general cuando conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de una norma.

Por último, es posible la anulación de los reglamentos ante el TC, no obstante, sólo debe controlar los vicios de inconstitucionalidad del reglamento, no de cualquier otro, lo que corresponde a los Tribunales Contencioso-advo. En todo caso cabe recurrir a él cuando un reglamento viole los Dº constitucionales susceptibles de recurso de amparo.