Derecho de la nacionalidad (II). La vecindad civil

Introducción: conflictos de nacionalidad

La generalidad y escasez de las normas internacionales sobre el tema hace que los Estados deban fijar unilateralmente los criterios de atribución de la propia nacionalidad. Tal situación trae consigo la existencia, en la práctica de frecuentes conflictos positivos y negativos en la materia y que repercuten tanto en el Derecho internacional público como en el Internacional Privado. La existencia de un conflicto de nacionalidades, aparte de condicionar la eventual puesta en marcha del régimen jurídico de la extranjería, nos obliga a plantearnos el problema de la practicabilidad de las normas de conflicto, propias o extranjeras, que utilizan la nacionalidad como punto de conexión. En caso de conflicto de nacionalidades, se acciona el régimen jurídico de la extranjería; aunque, en rigor, no existe un conflicto de leyes sobre nacionalidad ante el juez interno (que aplicará las leyes internas), sino un simple conflicto de hecho por la existencia de otra nacionalidad. Si este es el planteamiento de principio en los supuestos en que se discute la nacionalidad de quien, entre otras, ostenta la del foro, el juez no limitarse a un papel pasivo respecto a las leyes extranjeras de nacionalidad, ni en los casos de apatridia, ni cuando se trate de concretar la nacionalidad de quien goza formalmente de más de una, todas ellas extranjeras.

La doble nacionalidad

Cuando por su conexión con varios ordenamientos jurídicos una persona ostenta más de una nacionalidad, la doctrina española suele hablar de doble nacionalidad. Ésta abarca dos supuestos:

  • Doble nacionalidad en sentido estricto: doble nacionalidad convencional y aquellas otras contempladas en las leyes españolas.

  • Doble nacionalidad anómala o patológica.

La doble nacionalidad convencional

En la Constitución Española de 1978, en su artículo 11.3 contempla la posibilidad de concertar Tratados de doble nacionalidad con los países iberoamericanos o con aquellos que hayan tenido o tengan una particular vinculación con España.

Es el tratado bilateral, pues, la fuente del régimen jurídico que determinará en cada caso el ámbito de aplicación ratione personae, las condiciones de adquisición de la segunda nacionalidad y las consecuencias de la ostentación simultánea de las nacionalidades de los Estados parte. En cuanto al segundo párrafo del art. 11.3 CE, la posibilidad abierta a los españoles de naturalizarse en esos mismos países sin perder la nacionalidad de origen, hizo que la importancia de los Convenios quedara reducida.

Es decir, en el sistema de doble nacionalidad adquirida en virtud del segundo párrafo, ambas nacionalidades son totalmente operativas, mientras que la doble nacionalidad en virtud de Convenio, una de ellas queda prácticamente hibernada.

El régimen convencional bilateral español, es decir los Convenios bilaterales de doble nacionalidad, vigente están firmados por España en los años 50-60 Vamos a examinar, por una parte, el procedimiento para alcanzar la doble nacionalidad, y en segundo lugar, el alcance real de la doble nacionalidad así obtenida, tendiendo en cuenta las modificaciones que en este punto han sufrido los Convenios en virtud de Protocolos.

Procedimiento:

Es similar en casi todos los Convenios, con algunas excepciones que se verán. Así, en los Convenios no modificados en este punto por Protocolos, es la coincidencia de nacionalidad y domicilio la que determina el carácter dominante de una de las nacionalidades. Es decir, para obtener la nacionalidad se exige el establecimiento efectivo en el país cuya nacionalidad se desea adquirir (mediante un acto voluntario del individuo y estructurado en torno a la noción de domicilio registral). Ahora bien, la obtención de esa segunda nacionalidad que ahora pasaría a ser la nacionalidad dominante, se hará en las condiciones y en la forma prevista por la legislación en vigor en cada una de las partes contratantes. No se trata, por tanto de un procedimiento privilegiado.

En este sentido, cuanto se trate de nacionalidad española, su concesión no es automática, porque se exige, además de la tramitación de un expediente donde el solicitante habrá de acreditar su residencia legal continuada en España durante dos años e inmediatamente anterior a la petición (art. 22 CC para la naturalización de los naciones de origen de los países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial y Portugal o de sefardíes). Ello puede concluir con la denegación por el Ministerio de Justicia de la nacionalidad española por motivos razonados de orden público o de interés nacional 8art. 21 CC), si bien queda abierta la vía judicial contencioso-administrativa.

Como ejemplo de excepciones al régimen general descrito, tenemos:

  • el Convenio hispano-guatemalteco de 28 de julio de 1961: procedimiento privilegiado, donde bastaba establecer el domicilio e inscribirse como nacionales en el Registro correspondiente. Ello ha sido modificado por Protocolo de 1996, exigiéndose ahora la residencia legal, permanente y continuada.

  • Convenio de nacionalidad entre España y Colombia: residencia continuada por dos años y subordinación genérica al principio de reciprocidad de todos los “requisitos esenciales de la adquisición de las nacionalidades en juego”. Además, se exige el visado para las nacionales colombianos.

Naturaleza y alcance real de la doble nacionalidad así obtenida:

En general, en todos los Convenios no modificados por Protocolos se parte, expresa o tácitamente, de no haber ninguna objeción jurídica para que una persona pueda tener dos nacionalidades, a condición de que sólo una de ellas tenga plena eficacia. Por tanto, el régimen convencional es un sistema que, junto a la supresión del trámite de la renuncia previa a la nacionalidad anterior, se consagra la posibilidad de recuperar la nacionalidad que se mantuvo latente.

En todos los países con los que existe un régimen pactado pueden obtener también la doble nacionalidad por la otra vía abierta en la CE, a la que se refiere el art. 24 del CC y que conduce a la coexistencia de dos nacionalidades totalmente operativas. Puede que este sea el motivo por el que la celebración de Convenios está suspendida en la práctica y la razón fundamental por la que, un número significativo de los Convenios de doble nacionalidad preexistentes e hayan modificado a través de Protocolos.

Por lo que respecta a los Convenios modificados por Protocolos, haya que distinguir dos grupos:

  1. Protocolos (los más numerosos), donde ninguno de los beneficiarios del Convenio pierde, por haber adquirido la nacionalidad del otro Estado, la facultad de ejercer en el territorio del Estado adoptante los derechos que provengan de su nacionalidad de origen. Es decir, ambas nacionalidades son operativas sin ninguna condición o, en algunos Protocolos de este grupo, siempre que la aplicación de la legislación de la nacionalidad de origen no sea incompatible con la aplicación de la del Estado adoptantes (existe en este último caso una nacionalidad dominante. En algunos Protocolos se establece: a) la prohibición de oponer la nacionalidad de origen frente al Estado adoptante y de alegar la nacionalidad del Estado adoptante ante las autoridades del Estado de origen; y b) la posibilidad de obtener o renovar sus documentos de identidad o pasaportes en ambos países incluso de modo simultáneo.

  2. Otro grupo de Protocolos (los que modifican los Convenios concluidos con Bolivia, Costa Rica y Nicaragua), donde sólo se recoge la posibilidad de que las personas acogidas al Tratado de doble nacionalidad, puedan desvincularse del mismo, declarándolo ante la autoridad competente del Registro Civil del lugar de residencia. Así, sería como si la doble nacionalidad la hubieran adquirido en virtud del art. 24 CC ya que la declaración de desvinculación no implica renuncia a la última adquirida.

En cuanto a la concreción de la nacionalidad, según el art. 9.9 CC tendrá prioridad el régimen pactado en cada caso y, si nada estableciesen será preferida la nacionalidad coincidente con la última residencia habitual y, en su defecto, la última adquirida.

Finalmente, se precisa la inscripción de la adquisición de la segunda nacionalidad en el Registro que corresponda (en España se trata del Registro Civil).

En general, todos los convenios no modificados por Protocoles posteriores, prevén la posibilidad de recuperar la nacionalidad anterior.

Otros supuestos de doble nacionalidad previstos en las leyes españolas

Incluye:

  1. Situaciones derivadas de la posible conservación de la nacionalidad española por aquellos que han adquirido otra nacionalidad: nuestra legislación permite gozar de dos nacionalidades en estos casos, para evitar la pérdida de la nacionalidad española a quienes lo son de origen (art. 24.1, párrafo primero, y 24.3 Cc) y para los que adquieran la nacionalidad de un país iberoamericano, de Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o de Portugal (art. 24.1, párrafo segundo Cc).

  2. Situaciones donde se prevé la condición de dobles nacionales de quienes adquieren la nacionalidad española ostentando la nacionalidad de uno de los países del art. 24.1 Cc y de aquellos españoles que la perdieron y, ostentando otra nacionalidad, recuperan la española ya que no se exige en estos supuestos renuncia a la otra nacionalidad.

En ambos casos, ambas nacionalidades serán totalmente operativas, excepto cuando se trate de precisar la nacionalidad relevante como punto de conexión de las normas de conflicto. En este último caso, se atenderá al art. 9.9 Cc, que en su primer párrafo establece, como ya se ha visto más arriba, que se estará a lo que determinen los Tratados y, si nada se establece, se preferirá la nacionalidad coincidente con la última residencia habitual y, en su defecto, la última adquirida. Los autores del manual de D. Internacional consideran que esta sería la solución correcta en caso de conflicto. Sin embargo, la Dirección General de los Registros y del Notariado ha mantenido en varias resoluciones la preferencia por la nacionalidad española (según se establece en el segundo párrafo del art. 9.9 Cc cuando la persona ostente otra no prevista en nuestras leyes o en los tratados internacionales), aplicando la solución contenida en este precepto para las situaciones de doble nacionalidad no previstas en nuestras leyes.

Supuestos patológicos de doble nacionalidad

En principio, los Estados tienen plena libertad para determinar quienes son sus nacionales. Esta diversidad de legislaciones nacionales puede ocasionar supuestos anómalos o patológicos de doble nacionalidad.

Determinadas normas de nuestro CC pueden generar casos de bi- o plurinacionalidad. Así, la situación de los menores de edad que no pueden perder la nacionalidad española aun cuando ostenten otra nacionalidad o de quienes tengan o adquieran otra nacionalidad, pero tengan su residencia habitual en nuestro país. La pérdida voluntaria, por tanto, de la nacionalidad española se condiciona en todos los supuestos a la residencia habitual en el extranjero (art. 24 CC). El art. 244 CC establece que no puede renunciarse a la nacionalidad española si España se hallase en guerra.

Para evitar estos supuestos anómalos o patológicos, se puede recurrir o bien a la limitación de los supuestos de atribución de nacionalidad, o bien ampliando los supuestos de doble nacionalidad reconocidos y permitidos por las leyes. Pero la forma más eficaz de hacerlo es a través de los convenios, bien multilaterales (ejemplo: Convenio de la Haya de 1930 o el Convenio de las Naciones Unidas de 1957 sobre la nacionalidad de la mujer casada) o bien bilaterales (en el caso de España, solo el Convenio hispano-venezolano de 1974).

Las medidas preventivas para evitar el cúmulo patológico de nacionalidades pueden ser tomadas por los Estados a través de su legislación interna, bien limitando los supuestos de atribución de nacionalidad, bien ampliando los supuestos de doble nacionalidad reconocidos y permitidos por sus leyes. Pero la lucha más eficaz continúa siendo la vía convencional.

Respecto a las soluciones que se han dado a esta situación, varían según se enfoquen desde la perspectiva del Derecho Internacional público, o desde cada uno de los sistemas implicados.

El Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea reconoce la competencia de los Estados para definir quienes son sus nacionales, y por tanto quienes tienen la condición de ciudadanos europeos, sin embargo ello no engloba la capacidad para determinar ante un supuesto de doble nacionalidad cual de ellas es la efectiva de cara al derecho comunitario.

Desde la perspectiva del Derecho interno español: el art. 9.9 CC dispone que prevalece la nacionalidad española del que ostente además otra no prevista en las leyes o en los Tratados internacionales. Y cuando ninguna de las nacionalidades en litigio sea español, el art. 9.10, que opta por la conexión de la residencia habitual para determinar la ley personal de quien carece de nacionalidad o la tiene indeterminada.

La prueba de la nacionalidad

La necesidad de tener que probar la nacionalidad puede surgir tanto ante los Tribunales, como en relaciones administrativas, o en actos de aplicación privada del Derecho.

En los Tribunales, bien como problema principal, bien como cuestión conexa a una principal. En el primer caso, que se dará con carácter excepcional, la prueba se hará según las normas procesales generales, es decir, le corresponderá la carga de probar la falsedad de la adquisición o la pérdida de tal derecho a quien niegue dicha condición. En el segundo caso, más frecuente, la nacionalidad discutida puede ser española o extranjera. Por ello, habrá que distinguir entre ley aplicable al fondo y ley rectora del proceso. Respecto a la última, prima el principio general de que las actuaciones procesales se regirán por la ley del foro; mientras que respecto de la primera, cada vez que se trate de una nacionalidad extranjera, se aplicará por nuestros Tribunales el Derecho extranjero de que se trate, en los términos y con los límites con que dicha aplicación se produce en el sistema español de Derecho internacional privado. Ello se agiliza gracias a la cooperación internacional, especialmente por la labor de la Comisión Internacional del Estado Civil. Finalmente, hay que señalar que los pronunciamientos en materia de nacionalidad de los Tribunales españoles, gozarán de la protección que les otorga el art. 222 LEC 20004, cuando extiende la presunción de cosa juzgada frente a terceros a todas las decisiones que afecten al estado civil, a partir de su anotación o inscripción en el Registro Civil.

En cuanto a la prueba extrajudicial de la nacionalidad española, el Registro Civil constituye la prueba de los hechos inscritos (nacionalidad y vecindad). Ello se ve reforzado por la obligatoriedad de la inscripción de los supuestos de opción, naturalización, conservación y recuperación de la nacionalidad española (y, aunque con valor sólo declarativo, en los casos de pérdida de la misma). Pero el Registro Civil no siempre podrá dar fe, sobre todo porque en una mayoría de supuestos, la atribución de la nacionalidad de origen se basa en una presunción iuris tantum. El art. 68 de la Ley del Registro Civil establece que “en tanto no conste la extranjería de los padres se presumen españoles los nacidos en territorio español de padres también nacidos en España”.

Las declaraciones sobre nacionalidad española gozan también del valor de las presunciones iuris tantum, considerándose españoles a todos los efectos, mientras no se demuestre lo contrario por los medios oportunos, las personas que en el expediente gubernativo previsto en el art. 96.2 de la Ley del Registro Civil, hayan obtenido la declaración con valor de presunción de que ostentan la nacionalidad española.

Existen también una serie de documentos administrativos privativos de los españoles (DNI, Pasaporte español y las inscripciones y certificaciones de los Registros consulares de matrícula de españoles) que dan, en principio, a sus titulares la “apariencia” de españoles. Ahora bien, dado que para su expedición no se exige prueba concluyente de la nacionalidad, su valor probatorio es necesariamente indirecto. Además, pese al carácter provisional de la prueba, también serán documentos similares (fundamentalmente el Pasaporte) los que “acreditan” extrajudicialmente una nacionalidad extranjera.