Derecho constitucional de la Seguridad Social

Introducción

A partir de la I Guerra Mundial acceden a las constituciones modernas los denominados derechos sociales, económicos y culturales, junto a los derechos civiles y políticos. La primera Constitución que en Europa introdujo estos derechos fue la Ley Fundamental de Bonn de 1949.

Tras la II Guerra Mundial la tendencia se generaliza y una es la CE de 1978 que contiene varios preceptos referidos a la SS.

La Seguridad Social, principio rector de la política social y económica

Dentro del Título I CE son varios los preceptos que están destinados a la SS, todos ellos contenidos en el Capítulo III “De los principios rectores de la política social y económica”, salvo uno, que se encuentra dentro de los derechos fundamentales y libertades públicas, el art. 25.2 que reconoce el derecho del condenado a pena de prisión a los beneficios correspondientes de la SS.

Existe un precepto referido expresamente al derecho a la SS, el art. 41, y otros que son especificaciones de este derecho como los arts. 43, 49 y 50. Al conjugar estos preceptos se desprende que constitucionalmente están reconocidas las prestaciones que conforman la acción protectora del sistema de la SS: las económicas, las sanitarias y las prestaciones de servicios sociales.

El artículo 41: el derecho a la seguridad social (las prestaciones económicas)

En este artículo se establece que los poderes públicos mantendrán un régimen público de SS para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres.

La doctrina indica que se trata de un modelo dual, bismacrkciano-beveridgiano, de base profesional y universalista; junto a estos dos niveles de protección (el contributivo y no contributivo) el precepto contempla un tercero denominado complementario, al señalar que la asistencia y prestaciones complementarias serán libres.

Los principios del sistema de SS acogidos por la CE son:

  1. La ordenación pública del sistema, pues la SS es una función esencial del Estado social y democrático de Derecho. Lo que comporta una ordenación normativa pública, que regule el sistema y lo organice; que su gestión sea realizada por la Admón. Pública, aunque quepan fórmulas privadas de colaboración; y que financie con cargo a fondos públicos. Ello comporta:

    • una ordenación normativa pública. No por acuerdo de voluntades, sino por reglas del ordenamiento jurídico.

    • Que su gestión sea realizada por la Admón. Pública, aunque quepan fórmulas privadas de colaboración.

    • Que se financie con cargo a fondos públicos.

  2. La universalidad de la cobertura, pues la idea es que todos los ciudadanos acaben siendo beneficiarios de la asistencia y prestaciones del sistema a través de la modalidad contributiva bien de la modalidad no contributiva. Aunque es más un deseo que una realidad, esta tendencia no aparece plasmada en nuestra normativa legal, que no se base en la protección frente a la pobreza, sino en la compensación frente a un daño, como es un exceso de gastos o un defecto de ingresos originado por la actualización de una determinada contingencia, muerte, incapacidad, etc.

  3. La uniformidad de la protección, pues la SS ha de tender a que todos los ciudadanos estén protegidos contra los mismos riesgos con la misma intensidad, refundiendo la contingencia a proteger los riesgos a cubrir, en situaciones de necesidad, atendiéndolas en función de las posibilidades económicas.

Por otra parte, el concepto constitucional de SS, es un concepto dinámico, ya que el legislador estatal ha de configurar el sistema de SS que puede ampliar el ámbito de protección, suponiendo que éste se configure como un régimen legal donde tanto las aportaciones de los beneficiarios, como las prestaciones a dispensar se integren en el ordenamiento jurídico, añadiendo que la CE no cierra posibilidades para la evolución del sistema.

Artículo 43: derecho a la protección de la salud (las prestaciones sanitarias)

Es SS también el art. 43 CE, precepto que reconoce el derecho a la protección de la salud, es decir, el derecho a la asistencia sanitaria, de tendencia beveridgiana, universalista, al irse progresivamente considerándose beneficiarios de las prestaciones sanitarias no sólo a trabajadores, pensionistas y preceptores de prestaciones periódicas y los familiares, asimilados sino a todos los ciudadanos, cuyas rentas, de cualquier naturalesza sean iguales o inferiores en cómputo anual al salario mínimo interprofesional, mediante el denominado Sistema Nacional de Salud.

Paulatinamente se ha ido independizando la asistencia sanitaria respecto de la SS como se refleja en:

  • La CE, que dedica un precepto a la SS y otro a la Salud.

  • La Legislación habiéndose dictado la LGSS en un caso y la Ley General de Sanidad en otro.

  • La Administración, al asumir el MTAS las prestaciones económicas y el MSC que gestiona las prestaciones sanitarias.

  • La financiación, al asumir el Estado la totalidad de la asistencia sanitaria, a través del Presupuesto del INSALUD, suprimiendo la referencia a la aportación procedente de las cotizaciones sociales.

Artículos 49 y 50: derechos de las personas con discapacidad y de las personas mayores (las prestaciones de servicios sociales)

También es SS los arts. 49 y 50 referidos a las prestaciones de servicios sociales del sistema a favor de personas con discapacidad y la tercera edad, imponiendo a los poderes públicos, respectivamente, que realicen una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, y que garanticen, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad, promoviendo su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atienda sus problemas específicos de salud, cultura y ocio.

La legislación de SS, desde sus orígenes, ha previsto y regulado estas prestaciones dentro del sistema para estos dos colectivos a través del Servicio de Asistencia a Pensionistas (SAP) y el Servicio de Recuperación y Rehabilitación de Minusválidos Físicos y Psíquicos (SEREM).

La distribución constitucional de competencias en materia de seguridad social

Los arts. 148.1 y 149.1 CE son preceptos destinados a la distribución constitucional de competencias entre el Estado y las CCAA, existiendo uno específico sobre SS, el 149.1.17 que indica que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la legislación básica y régimen económico de la SS, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las CCAA.

No debe olvidarse que hay otros apartados relacionados, directa o indirectamente con la SS, como el art. 148.1.20 atribuyendo a las CCAA la potestad de asumir competencias sobre asistencia social, el art. 149.1.16 que establece la competencia exclusiva del Estado sobre sanidad exterior, bases y coordinación general de la Sanidad, así como legislación de productos farmacéuticos, y el art. 148.1.21 concediendo la potestad a las CCAA de ejercer la competencia en materia de sanidad e higiene.

Por el desgajamiento de la la Sanidad del complejo de la SS y porque, respecto a la asistencia social, es la que externa al sistema de la SS, como ha confirmado el TC, se van analizar sólo las competencias sobre SS. La CE establece que sobre la SS ostenta competencia tanto el Estado, para dictar la legislación básica y regular su régimen económico, como las CCAA, para la ejecución de sus servicios.

Competencias del Estado sobre Seguridad Social

Del art. 149.1.17 CE se desprende que las competencias del Estado sobre SS son sobre legislación básica y sobre el régimen económico.

Legislación básica

Formalmente el TC declararía que son las Cortes Generales quienes deben establecer qué es lo que haya de entenderse por básico, si bien admitiría la posibilidad de que por vía reglamentaria regule el ejecutivo aspectos concretos del núcleo básico, de forma que el Gobierno podrá hacer uso de su potestad reglamentaria para regular mediante RD, y de modo complementario, alguno de los aspectos básicos de una determinada materia, siempre que sean definidos como tales en normas de rango legal, pues así su actuación es completiva y no delimitadora o definidora de competencias.

Así pues, el Gobierno, ejerciendo su potestad reglamentaria, adoptando la forma de Real Decreto, puede complementar mediante los reglamentos ejecutivos la legislación básica predeterminada por la Ley, admitiéndose posteriormente que la legislación básica fuera fijada tanto por la Ley como por normas de rango legal, decretos legislativos y decretos-leyes.

Materialmente la legislación básica es según el TC, los principios y criterios básicos, que se formulen o no como tales, que puedan deducirse de la legislación vigente.

El TC entiende como bases, principios o directrices, los criterios de regulación general de un sector del ordenamiento o de una materia jurídica que deben ser comunes a todo el Estado, el común denominador normativo dirigido de manera unitaria e igualitaria de los intereses generales, las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto.

La CE persigue al conferir al Estado la competencia para fijar las bases sobre determinada materia que tales bases tengan una regulación uniforme y de vigencia en toda la nación porque con ello e proporciona al sistema normativo un denominador común, a paritr del cual cada CCAA podrá desarrollar sus propias competencias.

La cuestión es determinar qué se entiende por legislación básica sobre SS, y la doctrina señala que, legislación básica sobre SS, comprende, la determinación de beneficiarios, requisitos e intensidad de la acción protectora, quedando para las CCAA la gestión de los servicios, siendo el campo de aplicación ( personas protegidas), la acción protectora (contingencia cubiertas y prestaciones), es decir la regulación de los aspectos sustantivos y fundamentales del sistema.

También es legislación básica, las normas que regulan la relación jurídica de la SS, es decir, la inscripción de empresas, la afiliación, el alta y la baja de los trabajadores, tal y como expresamente declara el TC, denominándolas actividades instrumentales.

El TC indica que al ser los derechos de SS, derechos sociales de prestación, con carga financiera considerable, debe ser el legislador estatal y no el autonómico al que le corresponde, en función de las situaciones de necesidad existente y de los medios financieros disponibles, el que determine la acción protectora a dispensar por el régimen público de SS y las condiciones para el acceso a las prestaciones y su pérdida, modulando la acción protectora en función de las circunstancias económicas y sociales.

En definitiva, es la legislación básica sobre SS, el campo de aplicación (beneficiarios, sus derechos y obligaciones) y la acción protectora ( conteingencias y situaciones protegidas a través de las prestaciones, tanto en su modalidad contributiva como no contributiva, su tipología, cuantía, dinámica, duración, suspensión y extinción del derecho a la prestación, así como la configuración de la relación jurídica de SS ( inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas de los trabajadores).

A ello deben añadirse la organización de los servicios administrativos pues según la LGSS los servicios sobre SS transferidos son servicios del Estado, que retiene sobre ellos su potestad organizativa y, por ello, no podrán ser alterados por las CCAA; por ejemplo no pueden crear éstas nuevos entes gestores ni alterar estructuralmente los configurados por la norma estatal, no sólo la organización administrativa sino también los principios de gestión del sistema, incluida la referencia, en su caso, a las posibilidades de colaboración obligatoria y voluntaria.

Con la legislación básica de la SS se consigue preservar intactos los derechos y principios fundamentales consagrados en la CE:

  • Igualdad.

    • Que el art. 1.1 proclama como valor superior del ordenamiento jurídico, que se consagra en el art. 14 y cuya promoción se recoge expresamente en el art. 9.2.

    • Corresponde al Estado aprobar las normas que tengan por objetivo específico garantizar la igualdad de todos los españoles.

  • Libre residencia y circulación por el territorio nacional.

    • Que de no efectuarse supondría establecer aduanas interiores y de desmembramiento del Estado.

  • Solidaridad.

    • Por la que el Estado ha de velar siempre por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del Estado.

  • Interdicción de privilegios.

    • Presentes en planos económicos y sociales, por el proceso autonómico.

  • Prevalencia del interés general.

    • Actuando tanto en la delimitación de competencias Estado-CCAA como de la determinación de limitaciones esenciales a la descentralización.

En la SS es donde el Estado encuentra un supuesto específico para desarrollar sus deberes de garantía efectiva del principio de solidaridad para evitar privilegios económicos y sociales, para mantener o lograr la igualdad de derechos y obligaciones entre todos los españoles.

El art. 149.1.17 CE garantiza los principios sobre los que se asienta el sistema de la SS proclamados en la LGSS como son la universalidad, unidad, solidaridad e igualdad, sobre los que se asienta su acción protectora.

El TC mantiene que garantizado por el Estado un regulación mínima y de vigencia en todo el territorio nacional, las CCAA, en virtud de su competencia sustantiva y de su autonomía financiera, puede entrar a regular una materia para mejorar en su ámbito territorial ese mínimo común establecido por el Estado, pues la aplicación de las contingencias protegidas por el sistema de la SS no excluye de antemano que diversos colectivos de sus beneficiarios precisen de apoyos complementarios para atender necesidades no cubiertas por dicho sistema, puediendo las CCAA ampliar, complementar, modificar las cuantías de las prestaciones no contributivas establecidas por el Estado, fruto de esa doctrina se modificó la LGSS, permitiendo la actual que las CCAA puedan, en el ejercicio de sus competencias, establece ayudas en beneficios de los pensionistas residentes en ellas.

Según algunos autores, esta doctrino suscita ciertos reparos, frente al peligro denunciado por la propia sentencia, de que la legislación del Estado vacíe de contenido la competencia asistencial de las CCAA haciendo coincidir protección social con SS, la sentencia incurre en el exceso contrario al erigir a esas CCAA en jueces de las situaciones de necesidad, de la insuficiencias de las prestaciones no contributivas y por tanto otorgar ayudas sociales complementarias.

Nada impediría que la compatibilidad entre asistencia social y prestaciones no contributivas pudiera jugar respecto de las prestaciones contributivas, bastaría que la CCAA apreciara que éstas no satisfacen el principio de suficiencia y que ello genera un situación de necesidad.

El TC declara que esto es posible, siempre que su otorgamiento, de los complementos de las no contributivas por parte de la CCAA no produzca una modificación en dicho sistema o de su régimen económico, lo que pasa es que por sentido común no se envide cómo no se va a modificar el sistema de la SS y su régimen económico si se permite el establecimiento de distintas cuantías de las prestaciones en función de donde se resida, sin que se quiebre el principio de unidad, solidaridad e igualdad establecidos.

El régimen económico

En cuanto al régimen económico, la competencia es exclusiva del Estado , tanto la legislación como la ejecución, comprendiendo la legislación de todo tipo, incluyéndose los reglamentos y normas cualquier clase, y actos de ejecución con gran amplitud, dado que el Estado tiene atribuida una competencia legislativa exclusiva y plena no limitada al concepto de legislación básica y unas funciones de carácter ejecutivo.

Éste criterio lo mantiene el TC al señalar que constituye competencia exclusiva e indeclinable del Estado todo lo relativo al régimen económico de la SS, declarando expresamente que el Estado ejerce no sólo facultades normativas, sino también facultades de gestión o ejecución del régimen económico de los fondos de la SS, El Estado ejerce no sólo facultades normativas, sino también facultades de gestión o ejecución del régimen económico de los fondos de la SS pues el designio perseguido con el acotamiento del régimen económico dentro de la competencia exclusiva del Estado no ha sido otro que preservar la unidad del sistema español de SS para todos los ciudadanos que garantice al tiempo de la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia SS.

Tratando de garantizar la unidad del sistema de la SS y no sólo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de la SS en cada CCAA, integrando la competencia estatutaria de gestión del régimen económico de la SS será sólo las que no comprometan la unidad del sistema o perturben su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad estatal de todos los recursos de la SS o engendrar desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones de SS.

Las facultades autonómicas deben conciliarse con las compeencias exclusivas que sobre la gestión del régimen económico la CE ha reservado al Estado, en garantía de la unidad y solidaridad del sistema público de SS.

Para el TC son competencias ejecutivas del Estado respecto al régimen económico las que cuyo ejercicio de la potestad ejecutiva recaiga directamente sobre actividades económicas, como pueden ser la gestión y control de la cotización y recaudación de cuotas, la gestión de fondos del sistema de la SS con destino al pago de las prestaciones económicas resultante de su acción protectora que trata de garantizar un principio básico del sistema, el principio de caja única.

Competencias de las CCAA sobre SS

Conviene destacar que no todas las CCAA han asumido iguales competencias sobre SS, siendo distinto el grado de asunción y el cauce arbitrado, según se trate de CCAA de primer grado, como son Cataluña, País Vasco, Galicia, Navarra, Andalucía, Canarias y Valencia, o de las llamadas de segundo grado como Madrid, Aragón, Cantabria, Asturias, La Rioja, Islas Baleares, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura y Murcia, dado que las primeras asumieron competencias normativas y ejecutivas, y las segunda sólo las ejecutivas, ya que el Estado les transfirió sólo competencias de gestión a las que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143 de la CE.

También es destacable que sólo las CCAA de primer grado han asumido toda la materia de SS que podían asumir, según el art. 149.1.17 CE y respectivos Estatutos de Autonomía, mientras que las CCAA de segundo grado, del sistema de la SS, han asumido sólo parte del mismo, por el IMSERSO, esto es las pensiones de invalidez y jubilación no contributivas y las prestaciones de servicio sociales, no la prestaciones económicas gestionadas por el INSS.

Se entiende por competencias normativas autonómicas la posibilidad de dictar leyes ( por los parlamentos y/ asambleas legislativas autonómicas) y reglamentos ( por los órganos de gobiernos) que desarrollen la legislación básica estatal y la legislación no básica, en materia de SS, no de su régimen económico, por lo indicado anteriormente.

Las competencias ejecutivas autonómicas se centran en actos de aplicación de las normas, estatales o autonómicas, ejerciendo potestades administrativas (procedimiento común, de gestión de prestaciones y de los actos de inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas de los trabajadores y especiales, en materia sancionadora sobre SS y sobre actividades instrumentales del régimen económico, tales como inscripción de empresas, afiliación, alta y baja de trabajadores, de inspección de servicios y personal y de organización de los servicios y funciones, incluida la potestad de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes, reglamentos internos de organización de los servicios que sólo alcanzan a normar relaciones entre Administración con los administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesario para integrarse éstas (las relaciones) de una u otra forma en la organización administrativa, pero no en los derechos y obligaciones de éstos (los administrados) en aspectos básicos con carácter general afectando a la mera estructuración interna de la organización administrativa.

Actualmente todas las CCAA tienen traspasado las funciones y servicios del INSALUD. Las CCAA tienen competencias reglamentarias de organización de los servicios en materias que no sean de su competencia exclusiva, en tanto que los reglamentos cuya normativa afecte a la situación o derechos de los administrados se mantienen en la competencia del Estado.

En suma, la competencia ejecutiva permite a las CCAA organizar dentro de su territorio las correspondientes instituciones e instancias, pero tal actividad administración o ejecución debe estar presidida por pautas, moldes y controles comunes, pues de lo contrario se corre el riesgo de introducir distorsiones en el sistema.